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摘要：伴随《土地管理法实施条例》颁布实施，集体经营性建设用地入市要求及程序等更加明晰，然而受限于农村土地市场发育不完善、集体建设用地交易不透明、土地价格难以科学衡量等原因，集体经营性建设用地入市进展较为缓慢。本文对集体经营性建设用地评估过程中存在问题进行分析并提出相关建议，以期为入市价格评估工作提供参考，促进集体经营性建设用地入市，助力发展农村土地市场。

1.引言

农村集体经营性建设用地入市流转改革已经探索了20多年，并通过新《土地管理法》及其实施条例上升为法律制度。2022年9月6日，中央全面深化改革委员会第二十七次会议审议通过了《关于深化农村集体经营性建设用地入市试点工作的指导意见》，可见集体经营性建设用地入市仍未全面实施，而再行开展试点。

2023年3月8日，自然资源部官网发布《关于印发<集体经营性建设用地使用权出让合同><集体经营性建设用地使用权出让监管协议>示范文本（试点试行）的通知》，标志着基本解决了农村集体经营性建设用地入市的实操问题，但集体经营性建设用地入市价值难以科学客观衡量，从而阻碍了其入市常态化发展，这也使得集体经营性建设用地入市价值的确定变得尤为重要。

2.集体经营性建设用地入市评估现存难点

2.1“同地同权同价”问题

同地同权则理论上应该同价，但是目前根据试点情况，存在部分城市农村集体建设用地入市价值为同等国有土地出让价值的60%左右，其抵押贷款额度为同等国有土地的50%左右[1]，价格存在明显差异，并不能实现同区位、同权利状况下达到相同的价格。

2.2农村土地市场交易不透明

相较于已发展完善的国有建设用地市场，农村土地市场无论是入市交易规则、审查要求等均有待建立，现行交易情况不透明，用地指标不明确，大众难以获取集体经营性建设用地的实时成交情况，供求双方市场信息不一致，第三方估价机构对于交易信息调查获取程度有限，影响估价师的市场案例选取及价格判断，难以衡量估价结果的客观公正性，可能造成农村集体所有者权益受损。

2.3土地估价理论的实践不足

为支持集体经营性建设用地入市工作，近年来先后发布了《农村集体土地价格评估技术指引》和《农村集体土地定级与估价技术指南》（以下简称“技术指南”），其重点在于显化农村土地资源资产价值，但是实践时间较短，各地政策解读不一致，估价参数获取存在困难，入市试点城市较少，影响应用实践深度，在评估路径、评估方法应用等方面仍有待深入研究。

2.4入市底价标准不一致

据调查，集体经营性建设用地入市多以底价成交，因此如何评估及确定入市底价标准尤为重要，然而当前国家尚未有明确的底价建议标准。根据各试点城市出具的实施方案，主要包括不低于土地取得的各项实际成本费用之和、不得低于级别集体建设用地基准地价的70%、不得低于级别集体建设用地基准地价乘地价指数的70%、不得低于国家规定的相应国有建设用地出让最低价标准等一项或多项要求，因此，在对集体经营性建设用地入市价格评估时，需要综合多方面影响因素予以考虑，采用科学规范的技术思路进行评估，以使入市价格公平合理，能够为业主方提供决策依据。

基于上述问题，有必要对集体经营性建设用地入市评估加强研究，对集体经营性建设用地入市评估起指导作用，以期科学客观地反映集体经营性建设用地入市的价格水平。

3.集体经营性建设用地入市评估的思考

当前农村集体经营性建设用地市场处于建设初期，土地市场发育程度不高，评估过程中主要能收集到规划条件、入市成本、类似用地租赁情况等有限的评估资料，因此更适用基准地价系数修正法、成本逼近法和收益还原法等进行评估，在此结合现存难点、调查及实践情况，提出以下建议：

3.1充分发挥市场定价作用

针对“同地同权同价”，笔者倾向于过程导向，不是结果上的同价，即需要实现与国有建设用地的交易规则、市场构建、监管体系等过程的协同，让地价的产生过程逐渐趋于一致，保障价格产生机制一致，通过市场配置路径逐步去差异化，实现共同的市场定价机制。

3.2注重明确估价基本事项

要做好集体经营性建设用地入市评估的第一步就是明确估价基本事项，根据试点地区的土地成交情况，需要注意入市年期、权利限制等方面的差异。一是入市年限，规定不高于国有建设用地的法定最高年期，工业用地出让可能为40年、商业用地可能为30年，不能直接按照传统挂牌出让年期进行设定，必须根据实际可出让年期进行评估。二是权能限制，需要注意规划条件或者合同约定限制条件，主要包括转让、转租、能否分割等方面，对土地价值将产生显著影响。

3.3客观辨别土地取得成本

技术指南中已经明确了集体经营性建设用地的入市路径及成本差异，包括农用地转用、旧村改造或增减挂钩、参照征地费用等多种情况[2]。应注意不能直接引用实际发生成本及征地区片综合地价，前者可能包含指标交易费用，尽管实际发生，但不宜计入土地成本；而对于后者，根据土地利用的实际情况，土地取得过程中可能不涉及土地补偿，两种情况均会导致估算成本过高，具体应因地制宜，考察区域的客观平均补偿情况后确定。

3.4深入调查市场流转案例

由于部分城市集体经营性建设用地流转不透明，资料难以获取，估价师应深入所在镇，对村集体发生的出让、租赁等交易活动进行充分调查，包括调查隐形市场的案例。在案例选择时，优先选用已经在村集体备案的案例，以约定用地指标或现状用地指标进行比较。若缺乏备案案例，可采用隐形市场的交易案例，但应附上佐证材料并修正后使用，或者扩大选择范围及选择时效，考虑采用临近区域的成交实例进行比较，通过客观交易实例进行测算，其结果更易于利益相关者接受。

3.5合理选择价格影响因素

集体经营性建设用地入市价格是各类影响因素下综合形成的，因此有必要重点关注价格影响因素。目前在技术指南中已经明确除常规影响因素外，还要关注集体建设用地空间分布特征、影响其价值水平的特色因子、产权差异及利用方式差异等，笔者认为，在市场形成初期，需要跨区域选择案例时，可考虑地方配套政策、区域经济发展水平、产业集聚效应和小城镇建设规划等影响因素，其次可以通过专家打分法、层次分析法等方法合理确定价格影响幅度，以消除区域间价格差异。

3.6谨慎分析土地未来收益

对于集体经营性建设用地，在新土地管理法实施以前，部分地区已经以“租赁”等方式在特定市场范围内流转，其流转价格实质为租金，故可通过对该租金经过适当修正调整为现在法律意义上的“土地出租收益”，同时根据研究对象的“经营性”，调研地方产业类型，合理确定适宜的“自主经营”模式，如农家乐、民宿等，考虑能够获取的客观收益及改造成本，以实现集体经营性建设用地利用效用最大化，保障所有权人村集体利益。

4.结语

价值评估对促进集体经营性建设用地入市常态化发展、推进农村土地制度改革具有重要意义，各地应因地制宜，积极开展实践探索，为入市提供更加科学合理的评估方法和路径，保障农民及农村集体合法权益，增加农民财产收入，为健康发展农村土地市场奠定基础。

参考文献：

[1]高珊,吕美晔,金高峰,曹明霞.农村集体经营性建设用地流转市场困境及启示——以江苏省调查为例［J］.农业经济，2016（1）：84- 86.

[2]T/CREVA1201—2021,农村集体土地定级与估价技术指南［S］.中国土地估价师与土地登记代理人协会,2021-08-01.

（本文部分内容发表于《中国经济评论》杂志2022年19期）